Maudite LOLF, maudites réformes

Le livre noir des mesures techno qui nous empoisonnent

Voici bientôt trente ans que l’amélioration du service public est au cœur des discours politiques et que les réformes destinées à le rendre plus efficace se succèdent sans interruption.

À ce train-là, et compte tenu de la permanence de cette obsession gouvernementale, nous devrions aujourd’hui bénéficier d’une qualité de service public unique au monde, d’un système répondant aux attentes des citoyens et offrant à ses agents de multiples occasions de satisfaction et d’épanouissement professionnel.

Tel n’est visiblement pas le cas. Entre 1989, année où Michel Rocard édicte une circulaire sur le « Renouveau du service public », et 2018, on peut sans peine établir le constat d’une transformation profonde du service public, on aura du mal à être aussi affirmatif quant à son amélioration.

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Si les administrations se sont « modernisées », notamment par l’adoption de l’outil numérique, on ne peut pas dire en revanche que, depuis trente ans, notre système de santé, notre système éducatif ou notre système de transports publics aient connu de nettes améliorations. On a plutôt le sentiment, largement partagé, d’une lente dégradation, tous secteurs confondus, du service rendu aux usagers.
Concernant notre domaine, la démocratisation culturelle se fait attendre et le traitement industriel des visiteurs dans les musées, les monuments et les sites archéologiques ne répond plus guère qu’à des préoccupations de rentabilité et de gestion de flux. Tel est le mot d’ordre des directions car les agents, eux, toujours attachés à la qualité des missions d’accueil et de médiation, sont amenés à travailler dans des conditions de plus en plus dégradées.

Le discours de la neutralité

Depuis trente ans, le discours de la qualité se conjugue avec celui de la réforme, présentée comme « inévitable », dont la nécessité est « indiscutable », réforme « évidente », « pragmatique », soit-disant libre de toute coloration idéologique et motivée par le seul besoin d’adapter le service public à l’évolution de la société.
On trouve cette prétention à la neutralité et au pragmatisme dans les deux grands rapports qui en 2008, à la veille de la RGPP, structurent la réforme : le rapport Attali sur la « libération de la croissance française » et le « Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique » de Silicani.

Derrière ce masque de neutralité, les instruments de la réforme finissent par constituer un système de plus en plus coercitif et, au bout du compte, largement destructeur du service rendu et des conditions de travail des agents.

L’histoire de la réforme s’articule autour de trois grandes périodes.

Une première phase de réflexion prétend placer l’usager au centre des préoccupations du service public : la « Charte des services publics » d’Edith Cresson (1992), la circulaire l’Alain Juppé « Mieux prendre en compte les besoins et attentes des citoyens » (1995) en constituent les moments essentiels.

Une phase d’organisation a lieu en 2000 avec le lancement du Comité interministériel de la Réforme de l’Etat et surtout, en 2001-2002, avec la mise en place de la LOLF (la loi d’organisation des lois de finance). Présentée comme une simple mesure pragmatique visant à renforcer le contrôle du parlement et à améliorer la gestion des ressources des organismes publics, la LOLF se révélera être un outil majeur de la mise aux pas des services. C’est elle qui instaure notamment les fameux « plafonds d’emplois » qui ont décimé nos rangs depuis dix ans, qui introduit l’obsession de l’évaluation et qui promeut la culture du « résultat ».

La phase d’attaque débute en 2008 avec la RGPP de Sarkozy-Fillon et se poursuit jusqu’à aujourd’hui. Elle a ses temps forts, sous Sarkozy et maintenant sous Macron, et ses allures plus bonhomme avec Hollande. Mais le cap est toujours le même : « maîtriser la dépense publique » en s’attaquant aux emplois. 150.000 emplois disparaissent entre 2008 et 2012. Le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite désorganise les services de manière brutale et aléatoire.
Avec la MAP (Modernisation de l’action publique) de Hollande, l’ambition dévastatrice est à la fois plus modeste et plus ciblée. Côté ambition, il s’agit officiellement de « stabiliser les effectifs », mais chaque ministère continue à devoir « rendre des emplois » selon l’expression à laquelle tout le monde, hélas, a fini par s’habituer. Côté technique, on remplace les gros sabots de Sarkozy par l’arsenal de la technique managériale, les emplois détruits sont sélectionnés en recourant à la « gestion prévisionnelle », aux « revues des missions », etc.

Macron ou l’assaut final

Et puis arrive Macron, qui entend « transformer le pays », « le rendre plus compétitif », « libérer les énergies » et, au passage, supprimer 120.000 postes de fonctionnaires. Les techniques au petit point de l’ère Hollande sont mises au service d’une nouvelle salve de destructions tous azimuts, la grande ambition du quinquennat étant de faire baisser de 3 points le poids de la dépense publique dans le PIB (56% actuellement, plus que les Allemands, ce qui chagrine Macron).

Pour servir ce but exaltant, le gouvernement réunit une chapelle de patrons du privés et de think tanks libéraux pour, sous la dénomination de « CAP 2022 » réfléchir à la modernisation du service public.

En amont même de cette « réflexion », la messe est dite : le gouvernement entend réformer « en profondeur » la Fonction publique en cassant le statut et ne s’interdit plus de recourir à des externalisations et des privatisations de missions là où les mutualisations n’auront pas donné suffisamment de résultats.

Choc et résistance

Comme Sarkozy, Macron entend nous traiter par la stratégie du choc, si bien analysée naguère par Naomi Klein : une population en état de choc (catastrophe naturelle par exemple) est dans un tel état de sidération qu’elle ne songe plus à résister, elle cherche juste à survivre, et le c’est le bon moment pour introduire des réformes draconiennes. Si le choc ne vient pas de lui même, il faut le programmer, c’est la méthode Thatcher : on tape fort, on tape tout le temps et on ne lâche rien.
Mais, à user de telles méthodes, une action gouvernementale arrive tôt ou tard à une contradiction du type : opération réussie mais malade décédé, c’est bien ce qui semble guetter Macron actuellement.

Pour parachever sa réforme, il doit se battre sur deux fronts : contre une opinion publique très largement favorable au service public, il doit décrédibiliser celui-ci, au risque que la manœuvre finisse par être trop visible et se retourne contre lui. En interne d’autre part, il doit briser la résistance des agents en affaiblissant leurs capacités d’organisation. C’est le sens de son attaque contre les CAP et les CHSCT, c’est le sens aussi des tentatives de ringardisation des « corps intermédiaires » et notamment des syndicats, ces structures archaïques qui continuent de dire aux salariés qu’ils ont des droits et ne sont pas tous seuls. Mais, comme le gouvernement doit en même temps jouer la comédie du « dialogue social », il est un peu empêtré dans ses contradictions.

Une résistance peut s’organiser, sur le lieu de travail, en se ré-appropriant le travail, en apprenant à reconnaître les traits du « nouveau management public » et à les combattre. Ce sera le thème de notre prochain texte.

A suivre, donc.

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